LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN 2021

La colaboración público-privada ha sido objeto de discusión, debido a las diferencias ideológicas en relación con lo público. Recientemente, el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ha abierto nuevas posibilidades al respecto en España. Eso facilita la aplicación de los fondos que se han arbitrado en la Unión Europea para relanzar la actividad productiva, y sobre todo la ejecución efectiva de los proyectos al respecto

sábado, 06 de febrero de 2021 | Estrella Rojo González | Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transición Digital.
| ARGUMENTOS SOCIALISTAS nº 39, febrero-marzo 2021
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Desde hace bastante tiempo la figura de la colaboración público-privada está en boca de todos: en foros, reuniones y medios de comunicación. La CEOE propone al Gobierno “flexibilizar los instrumentos de colaboración público-privada”. El Gobierno, por su parte, anuncia su intención de “incluir en el ordenamiento jurídico nuevos instrumentos de colaboración público-privada”

Esta figura, cuyos orígenes tal como la conocemos se encuentran en el derecho anglosajón a finales del siglo pasado, ha ido ocupando progresivamente el escenario de las grandes inversiones públicas en las últimas décadas. La colaboración público-privada sirvió para estructurar el programa de reformas del Gobierno conservador de John Major en 1992, y el Gobierno laborista de Tony Blair utilizó ampliamente esa figura. La experiencia británica permitió dar el salto al derecho europeo, donde se ha utilizado frecuentemente, sobre todo para la construcción de grandes infraestructuras como autopistas, puentes o aeropuertos.

A lo largo de las últimas décadas los gobiernos europeos han recurrido a la colaboración público-privada sobre todo debido a las limitaciones presupuestarias que han impuesto las sucesivas crisis económicas desde el final del siglo XX hasta ahora. A pesar de ello, la distinta óptica europea respecto de la anglosajona en relación con lo público, ha hecho que sea objeto de debate y cuestionamiento por parte de expertos, sindicalistas y políticos.

La pandemia de Covid-19 ha hecho que se aparquen por el momento estas dudas y reservas. La Unión Europea, en una actuación rápida y trascendental, comenzó autorizando masivamente ayudas de los Estados miembros (EEMM) a sus empresas que, normalmente, serían consideradas ilegales según la normativa de la Unión; y también ha establecido un Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU) para ayudar a los EEMM en la recuperación de sus economías tras el parón brusco de la actividad económica provocado por el virus

Estos fondos europeos, que supondrán la llegada a España de unos 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el 2021-26, implican la necesidad de que los EEMM realicen proyectos de país; y aunque las Administraciones Públicas serán protagonistas en el impulso, seguimiento y control de los proyectos, la recuperación de las empresas es uno de sus objetivos fundamentales. Estamos hablando de una ingente cuantía de ayudas a gestionar en seis años. Y no se trata de ayudas generalistas (para destinar a los fines que se deseen), sino de financiación a proyectos concretos. Por otra parte, los sectores que se consideran prioritarios para la UE –digitalización y transición ecológica– son en cualquier caso imprescindibles para la modernización de la economía española.

Para poner en marcha el mecanismo de absorción de los fondos, se ha publicado en el BOE del 31 de diciembre pasado el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Para poner en marcha el mecanismo de absorción de los fondos, se ha publicado en el BOE del 31 de diciembre pasado el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Según señala el propio texto, “los proyectos que constituyen el Plan (…) permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía tras la pandemia causada por la COVID 19, y además una transformación hacia una estructura más resiliente que permita que nuestro modelo sepa enfrentar con éxito otras posibles crisis o desafíos en el futuro.”

El Plan se concibe como instrumento rector para el diseño y ejecución de los objetivos estratégicos y las reformas e inversiones. Se aprobará por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y tendrá como ejes transversales la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género y la cohesión social, económica y territorial. En su elaboración inicial serán oídas las comunidades autónomas y las entidades locales, así como las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de ámbito estatal.

El RDL contiene disposiciones temporales vinculadas exclusivamente a la gestión de los fondos europeos a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), y otras con vocación de permanencia en nuestro sistema jurídico, a través de las que se dibujan los cauces por los que va a discurrir la colaboración público-privada en el futuro próximo. Se modifican la Ley de Contratos del Sector Público y la Ley de Subvenciones, y se ponen en marcha nuevas figuras jurídicas al servicio de esta colaboración. Por lo tanto, merece la pena que nos detengamos en las previsiones de este RDL.

En lo que respecta a la de la Administración, el RDL pone el acento en uno de los grandes pilares señalados por la UE: la digitalización. Se busca la generación de sinergias entre órganos gestores de los fondos, la creación de equipos multidisciplinares, foros técnicos y grupos de trabajo horizontales; todo ello encaminado a dotar a la Administración de la capacidad necesaria para gestionar y evaluar las acciones desarrolladas, identificar las desviaciones y adoptar las necesarias correcciones.

Desde el punto de vista de la gobernanza, la norma contempla la creación de una Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia, de rango ministerial y presidida por el presidente del Gobierno; un Comité Técnico que dará apoyo a la Comisión y tendrá amplias competencias; y una Autoridad Responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, que residirá en el Ministerio de Hacienda, que actúa como interlocutor responsable ante las instituciones europeas. Se crea también una Conferencia Sectorial con las comunidades y ciudades autónomas, que presidirá la Ministra de Hacienda. Además, los ministerios podrán crear foros de participación y grupos de alto nivel. Muchos órganos parecen; esperemos que las necesidades de representación política no lleguen a estorbar la eficacia en la gestión. Por otra parte, se creará también un foro para la participación social a través del diálogo social.

Una de las apuestas del RDL para una gestión eficiente de los fondos, es declarar de urgente los administrativos que estén vinculados a su ejecución, así como los que se refieren a la aprobación de normas, tramitación de convenios, subvenciones o contratos administrativos. De esta forma, se reducen plazos y se flexibilizan determinados requisitos. En general, gran parte del articulado del RDL se dirige a agilizar los procedimientos: la gestión y el control presupuestarios, los de ejecución del gasto, los de contratación, de celebración de convenios, de concesión de subvenciones, de evaluación ambiental… Es un asunto que puede ponernos nerviosos a los que defendemos las máximas garantías en la gestión del dinero de todos, pero es cierto que tradicionalmente padecemos una burocracia ralentizadora de los procedimientos, sin que con ello se consiga todo el control deseable, y la coyuntura exige la máxima eficiencia en la absorción de los fondos.

Junto a estos aspectos, el RDL contiene numerosos preceptos relevantes en relación con la público-privada. Y llegamos aquí al meollo del RDL, tanto por ser el objeto de estas líneas como por la importancia de las novedades que se proponen en el mismo.

Se permite que las de personas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad puedan ser beneficiarias de subvenciones, formalizando entre ellas un acuerdo de agrupación simple. La Comisión del Plan autorizará la creación de consorcios públicos, en vez de hacerse a través de una ley como hasta ahora. Por otra parte, el RDL da relevancia a la figura de las de economía mixta, al permitir que se les pueda adjudicar directamente la ejecución de un contrato de concesión de obras o servicios en un amplio abanico de situaciones. Se facilita así la ejecución de estos contratos, siempre que la selección del socio privado se realice mediante los mecanismos establecidos legalmente y respetando el principio de libre concurrencia.

Los Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) son una novedad de gran calado, la gran apuesta del RDL. Están ligados en primera instancia a la gestión de los fondos europeos, pero tienen vocación de permanencia en nuestro ordenamiento jurídico. Los proyectos que obtengan esta calificación gozarán de una serie de ventajas muy importantes de diversa naturaleza, por lo que bien merecen una descripción más a fondo. Deberán ser proyectos estratégicos, con gran capacidad de arrastre para el resto de la economía, que exijan la colaboración entre administraciones, empresas y centros de investigación. El diseño de estos PERTEs se inspira en los proyectos importantes de interés común europeo de la UE (IPCEI, por sus siglas en inglés), y se pretende que tengan un transformador estructural en sectores de la economía o que estén en fase de investigación e innovación disruptiva. La colaboración público-privada se hace necesaria para llevar a cabo estos proyectos, al implicar riesgos importantes que hacen improbable la participación de la iniciativa privada.

Para su declaración como PERTE, el proyecto debe a) contribuir de manera importante al

crecimiento económico, a la creación de empleo y a la competitividad de la industria y la economía española; b) permitir combinar conocimientos, experiencia, recursos financieros y actores económicos para remediar deficiencias del mercado y retos sociales no abordables de otra manera; c) tener un importante carácter innovador o aportar un importante valor añadido en términos de I+D+i; d) tener un tamaño o alcance particularmente grandes o suponer un nivel de riesgo tecnológico o financiero muy elevado; e) favorecer la integración y el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas y el impulso de entornos colaborativos; y f) contribuir de forma identificable a la consecución de uno o más objetivos del Plan de Recuperación.

Es el Consejo de Ministros el que declara un proyecto como PERTE, y se establece un registro estatal de entidades interesadas en los PERTEs, dependiente del Ministerio de Hacienda, que será público y en el que se inscribirán las entidades participantes en un PERTE, sean de naturaleza pública, privada o producto de la colaboración público-privada. La inclusión de una entidad en el Registro acreditará que realiza actividades vinculadas al interés público encarnado por el PERTE, y se podrá exigir la inscripción en el registro de PERTEs para percibir una subvención. No obstante, la inscripción previa en el Registro no es obligatoria, ya que se permitirá que alternativamente pueda acreditarse el cumplimiento de los requisitos exigidos para la inscripción por la empresa solicitante de la subvención.

Teniendo en cuenta el amplio abanico de “especialidades” –así las llama el texto del RDL– que se prevén para la gestión y ejecución de los proyectos ligados al Plan de Recuperación, la calificación como PERTE adquiere una importancia relevante para quienes quieran ser parte del amplio esquema de colaboración público-privada diseñado en el RDL.

El PERTE puede ser un proyecto único, claramente definido en cuanto a sus objetivos y modalidades de ejecución, o bien un proyecto integrado, es decir, un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programa comunes que compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente.

Además, se incluye en varios puntos del articulado un matiz para la preservación de la competencia efectiva en los mercados, de forma que los operadores que participen en los mismos estén sometidos a la normativa sobre defensa de la competencia, y se respeten los principios de concurrencia y no discriminación.

Como se puede ver, se trata de una figura jurídica de gran trascendencia que, junto a todas las demás figuras creadas en el RDL y las modificaciones en materia de contratación pública y concesión de subvenciones, formarán el marco de referencia de la colaboración públicoprivada en el primer cuarto del siglo XXI en España.

Sigamos atentos al desarrollo del RDL a través de los diversos reglamentos que serán necesarios, y del funcionamiento del sistema que en él se plantea. Del acierto en el diseño y la adecuada puesta en marcha de sus mecanismos dependerá la absorción eficiente y óptima de unos fondos que pueden llegar a significar un enorme avance para la economía española.


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